Nesillerarası Ekonomik Dengeler ve Dünya Sosyal Sigortalar Sorunu

***

Dünya’da ekonomik çatışma ekseni yüzyıllar boyunca değişegelmiştir. Sırasıyla feodal beyler ile burjuva tüccarlar, sanayiciler ile ziraatçiler, işçi sınıfı ile kapitalist sınıf ve girişimcilerle bürokratlar arasındaki ekonomik çıkar çatışması pek çok ülkede iktidar mücadelesinin ana temasını teşkil etmiştir. Yirminci yüzyılı kapatıp yirmibirinci yüzyıla girmek üzere olduğumuz şu günlerde dünya ekonomik ve siyasal gündeminde yeni bir mücadele ön plana çıkmaya başlamıştır. Gençler ve yaşlılar arasındaki ekonomik paylaşım mücadelesi gitgide sınıflar yada bölgeler arası çatışmaların önüne geçmekte­dir. Buna paralel olarak ta hem aynı anda hem gelişmiş ülkeleri hem de geliş­mekte olan ülkeleri etkisi altına alan bir global sosyal sigortalar krizi ufukta görünmektedir.

Bu değişimin en önemli nedeni hiç şüphesiz yaşlıların dünya toplam hasılasından aldığı payın giderek artmasıdır. Küçük bir örnek vermek gerekirse, 1935 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nde 65 yaşında ortalama bir vatandaşın yıllık tüketimi 30 yaşındaki ortalama bir vatandaşınkinin yüzde 70’i seviyesindeyken bu oran 1995’te yüzde 115’e yükselmiştir. Almanya, Japonya ve Kanada’da da aynı yönde bulgular gözlenmiştir. Bu artış hem yaşlıların nüfus içindeki payının artması, hem de yaşlıların gençlere oranla göreli olarak daha varlıklı hale gelmeleri suretiyle gerçekleşmektedir. Yaşlıların nüfus içindeki payının artması tıbbi ve ekonomik gelişmelerin insan ömrünü uzatması ve doğum oranını düşürmesinin sonucudur. Yaşlıların gençlere kıyasla zenginleşmeleri ise genellikle devletlerin gelir dağılımı ve sosyal hizmetleri düzenleyici kanun ve kararları sonucunda olmuştur.

Son elli yıl boyunca pek çok ülkenin vergi, bütçe, sosyal yardım ve sosyal güvenlik politikaları nesillerarası kaynak transferine büyük ağırlık vermiştir. 1930’lu yıllardaki büyük ekonomik buhran sırasında batı dünyasında pek çok yaşlı vatandaşın içine düştüğü sefalet bir onur, prensip ve ahlak meselesi olarak nesillerarası kaynak transferini gündeme getirmiştir. İkinci Dünya savaşı sonunda komünist rejimlerin sayısının artması ve batı ülkelerinde sosyal demokrat partilerin popülaritesinin yükselmesi de bu trendi desteklemiştir. Ancak o yıllarda yaşlıların çok müşkül duruma düşmelerini önlemek amacıyla kurulan ufak yardım fonları, zaman içinde demografik yapının değişmesiyle ekonomik sistemi bir ağ gibi saran sosyal sigorta devlerine dönüşmüştür. Başlangıçta gelir dağılımını düzeltici yönde kuvvetli bir etki yapan sosyal güvenlik mekanizmaları giderek gençlerin hayat standartlarının yükselmesini yavaşlatan ve dünya devletlerinin butçelerini denkleştirmelerini zorlaştıran bir hal almışlardır.

Nesillerarası ekonomik transferlerin oluşmasında sosyal sigorta sistemlerinin yapı ve kuralları da hayati öneme sahiptir. Dünya sosyal sigorta sistemlerini genelde iki kategoriye ayırmak mümkündur: Fonlanmış (fully-funded) sigorta kurumları ve anında ödemeli (pay-as-you-go) sigorta kurumları. Fonlanmış sistemler çalışanlardan aldıkları primleri onlar adına değerlendirip emeklilik yaşı geldiğinde herkese yapmış olduğu ödemeye ve yatırımların uzun vadeli performansına göre ödeme yaparlar. Anında ödeme sistemleri ise her adımda çalışanlardan alınan primlerin emeklilere kıdemlerine göre dağıtır ve ancak arta kalan paraları yatırımlara sevkeder. Fonlanmış sistemlerin dezavantajı emeklilerin gelirleri piyasa olaylarına göre dalgalanması, avantajı da sistemin uzun vadeli fizibilitesi garanti altına alınmasıdır. Anında ödeme modellerinin cazip noktası emeklilerin gelir seviyelerini kısa vadede güvence altına almaları, sorunlu noktaları da sistemin iflas etmesi ihtimalini ortadan kaldırmama­larıdır. Anında ödemeye dayalı sistemler fonlanmış sistemlere kıyasla ahlaken daha adaletli görünseler de sistemin ekonomik olarak çökmesi ihtimalini ber­taraf edemedikleri için istikrarsızlığa mahkumdurlar. Dünyada sosyal güven­lik yapılanmaları arasında şu anda fonlanmış sistemler azınlıktadır. Toplumun bütününü kapsayan bir sosyal sigortalar sistemini tamamen fonlanmış olarak gerçekleştirebilmiş sadece iki ülke vardır: Şili ve Singapur. Amerika Birleşik Devletleri’nde kamu sektörü anında ödemeli bir sistem kullanırken özel sektör tamamen fonlanmış ve rekabete açık bir düzen içerisinde çalışıyor. Fransa, 1996 yılı içerisinde anında ödeme sistemini kademeli olarak fonlamış bir sisteme dönüştürecek kapsamlı bir planı uygulamaya soktu. Aynı yönde adımlar atmaya Almanya, İngiltere, Arjantin, Brezilya, İsveç ve Rusya da hazırlanıyor.

Bugün dünya sosyal sigorta sistemlerinin içinde bulunduğu sorunlar vede nesillerarası kaynak transferinin gerek felsefi gerekse pratik temelinin sorgulanması pekçok dünya ülkesinde siyasi ve akademik gündemin ön sıralarına gelmiştir. Bu ilgiyi doğuran en büyük etken de hiç şüphesiz sosyal güvenlik kurumlarının kamu finansmanının en geniş sektorü haline gelmesidir. Amerika Birleşik Devletleri, Japonya, Almanya, İngiltere, Fransa ve İtalya’da sosyal sigorta harcamalarının bütçeden aldığı pay bu yıllarda üçte bir ile beşte bir arasında değişiyor. Hem gelişmiş ülkelerde hem de gelişmekte olan ülkelerde dev boyutlu kamu borçları ile karşılıksız sigorta pasifleri üst üste konduğunda kamu maliyesinde uzmanları çaresiz bırakan ve uzun vadeli gelişmeler hakkında endişeye sevkeden bir tablo ortaya çıkıyor. Kamu borçları ile karşılıksız sosyal sigorta pasiflerinin gayri safi milli hasılaya oranı Amerika Birleşik Devletleri ve Japonya’da yüzde ikiyüz civarında; bazı Avrupa ülkelerinde de yüzde üçyüz civarında. Bu rakamlara bakıldığında nesillerarası ekonomik ilişkiler ve sosyal güvenlik meselesinin önümüzdeki on yılda siyasi gündemi giderek daha fazla işgal etmesi kaçınılmaz görünüyor.

Yaşlıların göreceli olarak daha varlıklı hale gelmesinin dünya ekonomisinin dinamikleri üzerinde büyük etkileri vardır. Nüfusu yaşlanan ülkelerde sağlık harcamalarının gayri safi milli hasıladaki payı önemli ölçüde artar. Yaşlıların göreli ekonomik durumunun iyileşmesi bu etkiyi daha da güçlendirir. Sağlık hizmetlerinin genişlemesi zorunlu olarak bu hizmetlerde kullanılan sanayi mamüllerinin üretimini de artırır. Bununla birlikte değişik üretim sektörleri­nin üretim, yatırımlar ve istihdam içindeki payları da değişime uğrar. Üniversitelerden mahkemelere, ulaşım araçlarından haberleşme araçlarına kadar pek çok konuda önceliklerin değişmesi de kaçınılmazdır. Ancak ekonomik istatistiklerin göz önüne çıkardığı ilginç bir bulgu da yerleşmiş inançların tersine yaşlıların zevk-ü sefa’ya gençlerden çok daha yatkın olmalarıdır. Gerek Asya, gerek Avrupa gerekse Amerika’da yapılan istatistikler yaşlıların eğlence ve seyahat harcamalarının önceki onyılların aksine gençlerinkinden daha yüksek seviyelere çıktığını gösteriyor. Ekonomist ve sosyologlar bu fenomeni devletin sosyal sigorta harcamalarının önemli bir kesimini üstlen­mesine bağlıyorlar. Sigortalıların maddi durumlarına bakılmadan sağlık har­camalarının çoğunluğunu devlet üstlenince, insanların yaşlılıklarındaki sağlık harcamaları için servet biriktirmesine gerek kalmamış oluyor. Tek tek insanlar bazında rasyonel olan bu davranış toplumun bütününe genellenince içinde çıkılmaz bir probleme yol açıyor. Herkes sağlık harcamalarını kamuya yıkınca kimsenin doldurulmasına katkıda bulunmadığı fakat herkesin boşaltmak istediği bir havuz yaratılmış oluyor. Büyüyen sosyal sigortalar harcamaları da ister istemez devletin eğitime, çevreye, altyapıya ayırabileceği parayı sınırlıyor. Aynı zamanda bir yandan yükselen vergiler ve sosyal sigorta prim­leri, öte yandan da devlet desteğinin azalmasıyla birlikte pahalılaşan eğitim gençlerin gelir ve birikimlerini önemli ölçüde azaltıyor. Bütün bu faktörler bir araya konduğunda sosyal yardım ve sosyal güvenlik sistemlerinin toplum­ların tasarruf ve yatırım dengelerini derinden etkilediği göze çarpıyor. Örne­ğin Amerika Birleşik Devletleri’nde son yıllarda yapılan araştırmalar son yirmi yıldır toplumun genel tasarruf seviyesinin çarpıcı bir biçimde düşmesini buna bağlıyorlar.

Nesillerarası kaynak aktarımı meselesi demokratik kapitalizmin kurumsal yapısını önemli ölçüde sarsabilir. Son yıllarda başta Amerika Birleşik Devletleri olmak üzere pek çok dünya ülkesinde sosyal güvenlik sistemlerine prim ödemesi yapanlar ile bu kurumlardan maaş alanlar arasında çekişmeler baş göstermeye başlamıştır. Nüfus artış hızının yavaşlaması ve ortalama insan ömrünün uzaması, olgunlaşmış ekonomilerin verimlilik artış hızının yavaşlaması ve genç nesillerden yaşlı nesillere kaynak aktarımını kolaylaştıran mev­zuat ile birleşince sosyal dayanışma sistemleri mali açıdan zorlamaktadır. Ekonomik teknisyenlerin son yıllarda yaptığı çalışmalara göre bu mali zor­luklar ancak sistemin ekonomik ve hukuki prensiplerinde yapılacak büyük çapta reformlarla çözülebilir. Bu reformlar kaçınılmaz olarak genç nüfustan yaşlı nüfusa vede çalışanlardan düşkünlere kaynak transferinin azaltılmasına yönelecektir. Şu anda dünya sosyal sigorta sistemleri arasında çoğunluğu oluşturan anında ödemeye dayalı sistemlerin uzun vadede bu günkü şekil­leriyle etmeleri imkanı olmadığı artık kesinleşmiştir. Bu ekonomik veri ve analizler ışığında toplumların bu reformları kabullenmekten başka bir seçenekleri olmadığı görülmektedir. Ancak demokratik siyasi sistemlerin açık ve süratli olarak gereken adımları atmaları oldukça zor görünüyor. Yaşlı nüfusun oranının giderek artması ve çocuk ve gençlerin önemli bir kısmının oy hakkına sahip olmayışı reform karşıtlarını seçim sandığı başında güçlü duruma getiriyor. Demokratik rejimlerde teknik yönden mantıklı olsun olmasın çoğunluğun tercihlerinin kanunlaşması gerekli reformların yapılmasını zorlaştırıyor. Uzun vadede sistem için hayat kurtarıcı nitelikte de olsalar kısa vadede kayıplara yol açacak olan sosyal sigorta reformlarını kayıpların çoğuna hedef olacak gruplara gönüllü olarak kabul ettirmek hiç de kolay değil. Bunun en canlı örneği Amerika Birleşik Devletleri’ndeki 1996 seçimler­inde görüldü. Cumhuriyetçi Parti temsilcileri sosyal sigortalar kurumları ve refah devletinin sosyal yardım organlarının problemlerinin üzerine daha kararlı bir şekilde gitme kararlılığı göstermelerine rağmen demokratların ‘yardım ve maaş kesintilerine kesinlikle hayır’ sloganını aşamadılar. Pek çok ileri yaşlı seçmen ve devlet yardımı alan varlıksız genç seçmen, sosyal sigor­talar sisteminin bugünkü dengelerinin değişmesine karşı olduklarını açık açık ortaya koydular. Yaşlıların en varlıklı kesimlerinin sosyal sigortalar kurumlar­ından aldığı maaşların azaltılması gibi çok minimal değişiklikler bile henüz kabul görmedi. Anlaşılıyor ki konsensusa dayalı demokratik rejimler içlerinde anlaşmazlıkları körükleyecek demagogları barındırdıkları müddetçe bu soru­nun üstesinden gelmekte zorluklarla karşılaşabilirler. Hem bilim, hem de tecrübe gösteriyor ki reform ne kadar erken yapılabilirse o kadar acısız olur. Ancak demokrasi tarihindeki pek çok devirde olduğu gibi bugün de sorunların çözülmesi için sağlam bir irade ve kararlılık yok. Bu durumda nesillerarası kaynak transferi ve sosyal sigortalar sorunu aksaklıklar kriz haline gelene kadar çözülemeyebilir.

Dünya, özellikle de Avrupa’da yaklaşmakta olan sosyal sigortalar krizi gelişmiş ülkeler ile gelişmekte olan ülkeler arasındaki ilişkileri de önemli ölçüde değiştirebilir. Bugün yirminci yüzyılın ilk yarısının aksine, dünyada bir ser­maye bolluğu ortaya çıkmış durumdadır. Bunun en önemli işareti de bütün dünyada reel faizlerin hemen hemen tarihteki en düşük seviyelerine inmiş olmalarıdır. Bugünlerde dünyamızda ilginç ve iyi planlanmış bir projesi olan bir girişimcinin gerekli sermayeyi bulması yönetimi altında büyük fonlar olan bir fon yöneticisinin yüksek getirili mali yatırımlar bulmasından daha kolay. Ancak gelişmiş ülkelerdeki sosyal sigortalar kurumlarının yükümlülüklerini yerine getirebilmeleri ellerindeki fonlara uzun vadede yüksek getiri sağlayacak yatırımlar bulmalarına bağlı. Ekonominin lokomotifinin artık arazi yada sermaye değil teknoloji ve yetişmiş insan gücü olduğu gelişmiş ülkelerde büyük sermaye birikimlerine böyle yüksek getiriler sağlamak imkansız görünüyor. Bu durumda gelişmiş ülkelerin sosyal sigorta fonlarının performansını yükseltmenin yollarından birinin gelişmekte olan ülkelere yatırım yapmak olduğu ortaya çıkıyor. Bu fenomen son on yıldır Malezya, Endon­ezya, Meksika ve Brezilya gibi ülkelere büyük bir yabancı sermaye akışı gerçekleşmesinin arkasındaki en önemli nedenlerden biri olarak görünüyor.

Nesillerarası kaynak transferi ve sosyal sigortalar meselesinin seyri hem iktisatçılar, hem siyasetçiler, hem yatırımcılar, hem de bu konuya ister istemez taraf olan sade vatandaşlar arasında merakla izleniyor. Gönül ister ki bu kon­udaki çözüm arayışları büyük çatışma ve sarsıntılara yol açmadan sonuçlan­dırılabilsin. Demokratik kapitalizm muhtemelen yüksek adaptasyon yeteneği sayesinde bu sorunları da atlatacaktır. Ancak tarih gösteriyor ki demokratik kapitalist rejimlerde sorunlar kriz noktasına varmadan akılcı ve kapsamlı çözümler gündeme gelemeyebiliyor. Bakalım Amerika Birleşik Devletleri, Avrupa Birliği ve Japonya kısa vadede ne gibi adımlar atabilecekler? Bu ülke­lerin yakın gelecekteki tecrübeleri gelişmekte olan ülkeler için de önemli örnekler teşkil edecektir.